全國碳市場亟需三項新政：更新配額發(fā)放標準，修訂碳排放核算和核查規(guī)范，以及重啟CCER機制文｜《財經》記者徐沛宇編輯｜馬克實現碳達峰、碳中和（下稱“雙碳”）目標是一場廣泛而深刻的系統(tǒng)性變革。去年7月啟動的全國碳排放權交易市場（下稱“全國碳市場

全國碳市場亟需三項新政：更新配額發(fā)放標準，修訂碳排放核算和核查規(guī)范，以及重啟CCER機制

文｜《財經》記者 徐沛宇

編輯｜馬克

實現碳達峰、碳中和（下稱“雙碳”）目標是一場廣泛而深刻的系統(tǒng)性變革。去年7月啟動的全國碳排放權交易市場（下稱“全國碳市場”）作為“雙碳”系列政策中率先落地的一項，2022年將進入制度建設的高峰期。

碳市場旨在以市場化方式降低碳排放量，其交易標的為納入碳市場管控的企業(yè)（下稱“控排企業(yè)”）每年獲得的碳排放配額。生態(tài)環(huán)境部是全國碳市場的主管部門，省級生態(tài)環(huán)境部門是給企業(yè)發(fā)放配額的執(zhí)行機構。在全國碳市場運行的第一年，大部分控排企業(yè)都擁有配額盈余，全國碳市場可出售的配額總量大于需購買的配額總量。

在此情況下，全國碳市場2021年首個履約年份履約率較高。根據生態(tài)環(huán)境部披露的數據，截至2021年12月31日，按履約配額量計算，履約完成率為99.5%；另據多位業(yè)內人士估算，按履約企業(yè)數量計算，履約完成率在95%左右，百余家控排企業(yè)未完成履約。

控排企業(yè)每年會獲得一定的碳排放配額，可理解為允許該企業(yè)免費排放的二氧化碳總量指標。控排企業(yè)在碳市場登記繳納的配額，等于其實際的排放量，即完成履約。若企業(yè)的實際排放量小于其獲得的配額量，意味著該企業(yè)配額有盈余，可出售配額，也可以不出售繼續(xù)持有；反之，企業(yè)配額不足，必須在碳市場購入配額，以完成履約。

2021年未完成履約的控排企業(yè)主要是由于自身的財務狀況不佳或者運營水平較差；也有部分企業(yè)是由于欠缺經驗，在履約截止日期前未能買到配額導致未能履約。

展望2022年，全國碳市場亟需制定三項政策：更新配額發(fā)放標準，修訂碳排放核算和核查規(guī)范，以及重啟中國核證自愿減排量（China Certified Emission Reduction，下稱CCER）機制。

碳市場是強制碳交易體系，CCER則是自愿碳交易體系，是碳市場的補充，兩者均是以市場化方式降低碳排放的手段。控排企業(yè)可購買一定比例的CCER，用作配額以完成履約，一個單位的CCER相當于一噸配額。CCER需由國家發(fā)改委審批登記后方可交易。該機制于2012年配合區(qū)域試點碳市場推出，于2017年暫停審批。全國碳市場啟動后，尚未重啟審批。

從更長遠的角度看，全國碳市場還需要填補諸多政策空白，并且加大信息公開披露的力度。此外，全國碳市場還需要考慮連通用能權市場、綠電交易、新能源汽車雙積分等其他“雙碳”政策，共同推進減碳。

碳排放配額苦樂不均，交易不暢

2021年是全國碳市場第一個履約周期，納入管控的是2162家發(fā)電企業(yè)，年排放總量約45億噸二氧化碳，占全國排放量40%以上。中國的全國碳市場是全球覆蓋碳排放量規(guī)模最大的碳市場。

每年12月31日之前，控排企業(yè)需對前一年的碳排放完成履約。首個履約年份2021年比較特殊，控排企業(yè)需在2021年12月31日之前，完成2019年和2020年兩年的碳排放配額履約。2021年履約截止日，全國碳市場收盤價為54.22元/噸，較2021年7月16日的開盤價上漲13%。

能效越高、單位產品碳排放量越低的電廠，配額盈余越多；反之，一些能效偏低的電廠獲得的配額不足，需要在碳市場購買配額。五大發(fā)電央企（國家能源投資集團、華能集團、國家電力投資集團、華電集團和大唐集團）手握大量盈余配額，但出售意愿不強。

據金融市場數據商路孚特估算，算上用于可履約的3000余萬噸CCER，2021年度全國碳市場配額總盈余約3.6億噸，其中約50%盈余掌握在中國的五大電力集團手中。

不過，有盈余并不代表配額供大于求。全國碳市場2021年7月16日啟動當天的成交量達到410萬噸，從第二個交易日開始成交量開始下降，部分交易日成交量不足百噸。11月底開始，量價齊升，12月成交量達到整體交易量的76%，成交價超過60元/噸的高位。在此期間，多日出現有價無市的狀態(tài)，掛牌交易的配額在一開市即被搶購完，當天余下的時間則無配額掛牌，企業(yè)求購不得。

據《財經》記者了解，為使企業(yè)能如期完成履約，有地方政府出面游說有配額盈余的企業(yè)多拿一些配額出來交易。有的企業(yè)為找到可以購買的配額，不惜支付2%傭金給中間商。

路孚特首席中國電力與碳分析師藺苑對《財經》記者表示，手握大量配額的電力集團惜售，主要是擔心未來政策對自身造成限制，擔心賣出配額后需要時卻無法買回來。這說明氣候和環(huán)保政策有很大的引領作用，有利于碳市場發(fā)展。但也表明企業(yè)對政策連續(xù)性缺乏信心，因此持有大量盈余配額以應對未來的突發(fā)事件。

大型發(fā)電集團方面則認為，履約截止日期前有價無市是由于政策不完善導致的。某電力集團碳市場負責人告訴《財經》記者，獲取全國碳市場宏觀基本面信息較困難，不便于企業(yè)做決策，建議主管部門完善信息披露，在發(fā)履約通知的同時披露碳市場有關信息，公布履約企業(yè)名單。此外，主管部門留給企業(yè)的履約時間較短，企業(yè)的決策體系難以適應，希望能給企業(yè)留出更長的履約時間。

2021年各省配額發(fā)放時間不一，最早發(fā)放配額的是海南、上海、江西等地，從11月24日開始發(fā)放配額。大部分省份到12月才發(fā)放配額，離履約截止時間不足1個月。

各地配額發(fā)放與履約完成的情況，主要與當地納入管控的企業(yè)規(guī)模和歷史經驗有關?？嘏牌髽I(yè)數量較少、有區(qū)域試點碳市場經驗的地區(qū)履約較順利。例如，海南省納入管控的企業(yè)數量最少——僅7家，該省在全國率先完成了履約。山東省納入管控的企業(yè)數量最多，共有330家；山東沒有試點碳市場運營經驗，且該省存在配額缺口的企業(yè)也遠多于其他省份，因此履約較難。

對于未能履約的控排企業(yè)，全國碳市場目前適用的政策為2020年12月25日由生態(tài)環(huán)境部部務會議審議通過的《碳排放權交易管理辦法（試行）》。該文件規(guī)定，控排企業(yè)未按時足額清繳碳排放配額的，由市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責令限期改正，處二萬元以上三萬元以下的罰款。如果沒有整改，會相應扣發(fā)下年配額量。

三萬元的罰款遠并不足于威懾惡意不履約的企業(yè)。全球發(fā)展最成熟的歐盟碳市場對不履約企業(yè)的經濟懲罰非常高，企業(yè)在履約截止日時每缺少一噸配額，罰款為100歐元，遠高于其購買配額的成本。

此前中國的區(qū)域試點碳市場的整體履約率接近99%，與全國碳市場首年的履約率相當。個別區(qū)域試點碳市場對未履約的企業(yè)懲罰力度則更大，例如，北京碳市場在開市第一年，未能履約的企業(yè)需按照碳市場均價的3至5倍接受處罰。

碳市場市場活躍度為何偏低

在2021年的第一個履約周期里，生態(tài)環(huán)境部制定的配額發(fā)放標準較寬松，多數企業(yè)不需要購買配額即可完成履約，因此，全國碳市場2021年的交易量較低，市場活躍度偏低。

市場活躍度可以用換手率（每年的配額交易量占當年發(fā)放配額總量的比例）和大宗協議交易（非掛牌的線下交易，每筆交易規(guī)模在10萬噸以上）比例這兩個指標來衡量。

全國碳市場為了提高市場活躍度，至今未設交易手續(xù)費，而區(qū)域試點碳市場均有交易手續(xù)費。即便如此，全國碳市場2021年的市場活躍度與區(qū)域試點碳市場相比仍較低。

中國共有廣東、湖北、上海等8個區(qū)域試點碳市場，均開設于全國碳市場開市之前。全國碳市場啟動后，區(qū)域試點碳市場繼續(xù)運行，納入全國碳市場的發(fā)電行業(yè)從區(qū)域試點碳市場剔除。各區(qū)域試點碳市場自行制定適用于當地的規(guī)則，包括納入管控的行業(yè)、配額發(fā)放標準、交易細則以及履約要求等等。未來，所有可納入碳市場的行業(yè)均會納入全國碳市場，區(qū)域碳市場規(guī)模將逐漸萎縮直至關閉。

區(qū)域試點市場每年的換手率在5%左右。而全國碳市場2021年的換手率不到2%。區(qū)域試點碳市場每年的掛牌交易和大宗交易之比接近1：1，大宗交易占比約50%；而全國碳市場2021年的大宗交易占比超過八成。

業(yè)內人士認為，市場活躍度低體現了碳價格的市場化屬性不夠，未發(fā)出真實的碳價信號。流動性不夠意味著有購買配額需求的企業(yè)有時難以買到配額，碳價容易被賣方操控。如果增加碳配額期貨、期權等衍生品進入碳市場，可提高市場活躍度、增強流動性。

歐盟碳市場在2005年推出時就同步上線了碳期貨等衍生品，以每年12月底到期的碳期貨為標桿合約。企業(yè)可提前購買12月底交割的期貨來管理跨期碳資產。與此同時，歐盟碳市場從2013年起大幅削減給電力行業(yè)的免費配額，轉為配額拍賣。這些都拓寬了企業(yè)參與碳交易的渠道，提高了市場活躍度。

藺苑表示，碳配額可以無成本跨期存儲，且配額發(fā)放標準預期會更嚴格，所以全球各個碳排放交易體系中，都存在碳配額惜售現象。歐盟碳市場因為有機構投資者，有期貨，有拍賣，所以避免了硬短缺。建議中國碳市場盡快豐富交易品種，提高市場活躍程度和流動性。

根據中國相關規(guī)定，期貨上市需要經過證監(jiān)會批準。廣州期貨交易所計劃兩年內上市的碳排放權期貨已獲得證監(jiān)會的批復，且已納入廣東金融“十四五”規(guī)劃目標。全國碳交易系統(tǒng)運維管理機構上海環(huán)交所近期則表示，正在研究非期貨類的碳現貨衍生品，比如遠期交易、掉期交易等。

不過，有電力集團碳管理部門負責人認為，碳市場的目的是控排減排，最終實現碳中和，因此，碳市場交易的配額規(guī)模肯定是會不斷萎縮的，控排企業(yè)參與碳期貨的積極性不會很高。

2022年的當務之急

2022年，全國碳市場進入第二個履約年份，控排企業(yè)將對2021年的碳排放情況履約。在這一年里，全國碳市場將有多項政策規(guī)范待完善，包括更新基準線（即發(fā)放配額的標準）、修正碳數據核算核查體系，重啟CCER審批以及出臺其使用細則等等。

全國碳市場的基準線將越來越嚴，碳配額將日益緊張是確定的，但每一年的基準線具體如何變化，目前并未確定。路孚特預計，2019年-2020年第一履約期里，全國碳市場配額發(fā)放盈余近7%，即可出售的配額總量比企業(yè)需購買的配額總量多出7%。2021年的基準線要在2019年-2020的基礎上降低7%以上，才能在賬面上改變當年配額盈余的狀況。

藺苑表示，2021年已經結束，但2021年排放基準線至今還沒確定，控排企業(yè)至今不知道自己在2021年里發(fā)一度電排放多少二氧化碳，才能實現配額的盈虧平衡。同時，2019年-2020年的盈余配額是否作廢，主管部門至今亦未確認。政策缺乏連續(xù)性會使得企業(yè)欠缺安全感，既不利于碳市場交易，也不利于減排。

另一方面，由于2021年發(fā)現了多起碳排放數據造假的案例，生態(tài)環(huán)境部正在全國開展大范圍的數據質量調查。待調查結束后，2021年核算的排放量和發(fā)放的配額將在2022年多退少補。這部分排放量和配額量具體規(guī)模有多少暫不清楚。

業(yè)內人士認為，上述調查會摸清全國碳市數據質量出現問題的關鍵原因，同時找到核查體系的漏洞，因此，相應的碳排放數據核算和核查規(guī)范可能會因此作出調整。這有助于全國碳市場更健康的發(fā)展，也會間接導致碳配額供需有所變化。

作為碳市場補充機制的CCER機制預計將在2022年進入新周期。該機制源于2012年國家發(fā)改委發(fā)布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》 (下稱“暫行辦法”) 。暫行辦法規(guī)定，自2013年起，各區(qū)域試點碳市場啟動運行后，允許控排企業(yè)使用CCER履約，同時鼓勵其他企業(yè)主體通過自愿注銷CCER的形式，進行自身碳排放量的中和。

國家發(fā)改委于2017年3月宣布暫停有關CCER的審批，至今仍處于暫停狀態(tài)。目前市場上的CCER都是2017年3月之前審批的，有數千萬噸的存量CCER尚未被用于碳市場履約。

全國碳市場的首個履約年份允許企業(yè)使用CCER抵消其5%的排放量，但今后如何使用CCER在全國碳市場履約，政策尚未明確。據碳中和綜合服務商中創(chuàng)碳投計算，2021年進入全國碳市場的CCER預計約在3000—4000萬噸。到2021年11月底以后，原本幾元到十幾元不等的各類CCER迅速漲價至每噸30元以上。

據上海環(huán)交所董事長賴曉明近日透露，相關部門正在積極籌備CCER項目的備案和審批政策，有望于2022年重啟。

制度建設需要系統(tǒng)化

碳市場是全球公認的以市場化方式減排溫室氣體的制度安排。目前全球共有30多個國家和地區(qū)正在或計劃實施碳交易體系，覆蓋的溫室氣體排放量約占當前全球排放總量的16%以上。歐盟碳市場發(fā)展最為成熟，其具有高度金融化、交易主體與產品多元化、交易監(jiān)管機制與配套機制結構化等特征。

2021年11月舉辦的聯合國氣候變化框架公約締約方大會第26次會議（COP26）已達成了國際碳市場的制度框架和總體原則。未來，碳市場將越來越多地成為各國政府部門實現排放目標的有力工具。中國需要盡快完善碳市場制度建設，并積極與國際接軌。

中國的區(qū)域試點碳市場從2012年就陸續(xù)開設，但全國碳市場的運行仍需要一整套全新的制度建設，目前正處于政策成熟前的臨界狀態(tài)。

全國碳市場頂層設計——《碳排放權交易管理暫行條例》（下稱“條例”）是全國碳市場運行的法律基礎。條例由生態(tài)環(huán)境部組織起草，從監(jiān)管體系、交易規(guī)范、碳排放數據核算核查等等多方面做出了規(guī)定。該條例列了入國務院2021年度立法工作計劃，預計2022年將正式發(fā)布實施。

根據生態(tài)環(huán)境部2021年3月20日發(fā)布的條例征求意見稿，全國碳市場主管部門為國務院生態(tài)環(huán)境主管部門，負責制定全國碳排放權交易及相關活動的技術規(guī)范，加強對碳排放配額分配、溫室氣體排放報告與核查的監(jiān)督管理。同時，生態(tài)環(huán)境部還要會同國務院發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、能源等主管部門對全國碳排放權交易及相關活動進行監(jiān)督管理和指導。

對于全國碳市的交易細則，征求意見稿中指出：全國碳市場的交易產品主要是碳排放配額，可適時增加其他交易產品。全國碳排放權交易市場的主體包括重點排放單位，以及符合國家有關交易規(guī)則的其他機構和個人。

未履約的控排企業(yè)未來所受懲罰預計將有所提高。征求意見稿稱，控排企業(yè)不及時完成履約的，將由市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，處十萬元以上五十萬元以下的罰款。

業(yè)內呼吁全國碳市場應盡快制定總量控制目標，取代目前的強度目標。強度目標是指未制定碳排放總量目標，只設定了單位產品的碳排放量控制目標。這意味著碳排放總量隨著產量的增長而增長。歐盟以及其他多個地區(qū)的碳市場均設定了總量控制目標。

當前，國家主管部門正在研究制定全國的碳達峰行動方案，未來這些任務會分解到各級地方政府和各個重點行業(yè)。如果全國碳市場從強度目標轉為總量目標，就可以和碳達峰目標更好地銜接。

上海聯合產權交易所董事長周小全近日撰文表示，碳市場總量目標在碳排放控制中具有最基本的錨定作用，是減排政策制定、實施、評估的主要依據。建議充分考慮2030年前碳達峰和2060年前碳中和的要求，以及產業(yè)的承受力及競爭力，合理控制能源消費總量和能耗強度，并在全國碳市場初期碳排放強度控制的基礎上，統(tǒng)籌建立碳排放總量控制目標。

為了更好地推進“雙碳”目標，全國碳市場還需要做好與其他政策機制的協同，包括可再生能源消納保障機制、綠色電力證書交易制度、新能源汽車雙積分制度、生態(tài)補償制度，以及全國用能權交易制度等等。這需要生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委、工信部等多個政府部門的協同一致。